隨著我國工業化及城鎮化快速發展，居民消費升級換代，廢棄物產生量大幅增加。這些廢棄物如果處置得當，將會變成豐富的再生原料，獲得資源環境和經濟效益的共贏；如果處置不當，將會造成巨大的環境污染。大力發展再生資源產業已成為綠色發展、生態文明建設的重要內容。研究再生資源行業稅收政策、提高再生資源回收利用水平具有重大的現實意義。

一、再生資源行業稅收政策沿革及現狀
再生資源行業的主要稅種為增值稅和所得稅，對該行業發展影響大的是增值稅政策，因此，本文將主要探討再生資源行業增值稅政策問題。
（一）第一階段（1995年至2000年）：再生資源回收經營增值稅先征后返70%
       1994年國家進行稅制改革，開始征收增值稅，新稅制下廢舊物資回收經營企業批發營業稅一律改為征收17%的增值稅，大幅增加了企業稅負，對再生資源行業產生了很大沖擊。1995年財政部、國家稅務總局發布《關于廢舊物資回收經營企業增值稅先征后返的通知》（財稅字[1995]24號），對廢舊物資回收經營企業增值稅實行先征后返70%的政策，地減輕了企業負擔，但存在先征后返手續繁雜、退款期滯后、企業資金周轉困難等問題。
（二）第二階段（2001年至2008年）：再生資源回收經營免征增值稅，加工環節憑廢舊物資購買發票享受增值稅10%進項抵扣
       為促進再生資源行業發展，財政部、國家稅務總局發布《關于廢舊物資回收經營業務有關增值稅政策的通知》（財稅[2001]78號）規定，廢舊物資收購企業免征增值稅，廢舊物資加工企業按照稅務機關機制的普通發票抵扣10%的進項稅。由于稅收優惠力度大，促進了再生資源行業蓬勃發展。但這種上環節免稅、下環節抵扣的做法，違反了“征稅抵扣、免稅不抵扣”的增值稅原理，在實施過程中出現大量虛開、倒賣廢舊物資普通發票等現象。
（三）第三階段（2009年至2010年）：再生資源回收經營增值稅有條件先征后退
       為了進一步規范再生資源行業發展，財政部、國家稅務總局發布《關于再生資源增值稅政策的通知》（財稅[2008]157號），取消了廢舊物資回收企業免征增值稅和加工企業憑廢舊物資發票按10%抵扣進項稅額的優惠政策。但作為過渡，對滿足條件的再生資源回收經營企業，按增值稅比例（2009年為70%、2010年為50%）實行增值稅先征后退政策。財稅[2008]157號文件的出臺，雖然有利于促進增值稅的稅制規范，但大幅增加了再生資源企業的稅負，嚴重影響了再生資源行業發展。
（四）第四階段（2011年至今）：再生資源回收環節不享受增值稅優惠，加工環節增值稅有條件即征即退
       自2011年開始，再生資源回收環節不享受增值稅優惠，并將廢舊電池、廢線路板、廢舊電機、報廢汽車、廢塑料、廢橡膠等部分再生資源加工企業，納入資源綜合利用產品及勞務增值稅優惠政策范圍，實行有條件即征即退50%的政策。2015年，財政部、國家稅務總局發布《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（財稅[2015]78號），擴大了再生資源行業享受增值稅優惠政策的范圍，并按不同品種實行不同比例的增值稅即征即退政策。從現行政策來看，再生資源回收環節仍然不享受增值稅優惠政策，加工環節實行增值稅有條件即征即退，優惠比例從30%-70%不等。
二、再生資源行業稅收政策存在的問題
再生資源行業現行稅收政策導致再生資源回收企業稅負過重，加工環節優惠政策條件苛刻不合理，難以落實，能夠享受優惠的企業有限。稅收問題與回收體系不健全等問題交織在一起，一方面造成不公平競爭，引發“劣企驅逐良企”現象，另一方面導致再生資源回收利用成本高于原生資源，下游企業不愿意使用再生原料，加劇了原生資源消耗。
（一）再生資源回收企業難以取得增值稅進項抵扣，導致其稅負過重
再生資源回收企業的原料來源主要包括兩大方面：一是從眾多的消費者、流動商販、個體戶手中購買再生資源，這種回收方式約占國內回收的85%，這些回收者不能開具增值稅發票，回收企業無法抵扣進項稅。二是從產廢企業購買再生資源，但產廢企業銷售再生資源時往往不按規定對外開具增值稅發票，導致回收企業無法抵扣進項稅。因此，再生資源回收企業向下游加工企業銷售再生資源時，只能按照銷售額全額繳納17%的增值稅，加上地方附加稅，再生資源回收企業的總稅負高達19%以上，遠高于一般行業企業水平。
（二）再生資源加工環節稅收優惠力度不大、執行難，能夠享受優惠的企業有限

《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（財稅[2015]78號）設置的條件苛刻、標準過高，政策覆蓋面窄，只有極少數再生資源加工企業能夠滿足要求，從全行業來看，加工企業的整體稅負也很高。如廢鋼鐵生產煉鋼爐料，納稅人要享受增值稅優惠，其廢鋼鐵來源和煉鋼爐料的銷售渠道均受有關部門出臺的政策限制，這種將行業準入和銷售渠道都進行限制才能享受稅收優惠的做法，明顯不合理，造成了行業內企業間的不平等競爭。

（三）再生資源加工環節稅收優惠難以傳導到回收環節的正規企業，導致“劣企驅逐良企”
目前再生資源行業稅收優惠政策針對地是再生資源加工環節，政策設計的初衷是依靠加工環節的稅收優惠傳導到回收環節的正規企業。但是，由于再生資源回收環節存在眾多小散亂的流動商販和非正規企業，這些流動商販和非正規企業不用繳納稅收，回收成本更低，他們抬高價格從產廢者手中收購再生資源，形成了非正規回收企業“無票價”和正規回收企業“帶票價”兩種價格體系，導致正規回收企業生存空間受到擠壓，不少企業紛紛停產或轉行，引發“劣企驅逐良企”現象。
（四）稅收政策設計不合理導致再生資源回收利用成本偏高，加劇了原生資源消耗
高稅負導致再生資源回收利用成本大幅增加，縮小了原生資源和再生原料的價格差距，許多企業將目光更多地投向原生資源，不愿意使用再生原料，加劇了原生資源開采使用量。如企業采用廢雜銅無增值稅進項抵扣，而采用電解銅有進項抵扣，企業顯然會選擇使用電解銅，導致廢雜銅使用率下降。再如，隨著宏觀經濟環境變化，原生資源價格下降，廢鋼鐵、廢紙、廢塑料的使用成本優勢已不明顯，甚至價格倒掛，導致再生原料使用比例不斷下降，遠低于平均水平。
三、再生資源回收利用稅收政策的必要性
再生資源具有資源環境雙重屬性，如果處置得當，就變成可利用的二次資源（再生原料）；如果處置不當，將會造成資源浪費和環境污染。大力發展再生資源產業將會取得的資源環境效益，但再生資源是廢棄物，經濟價值較低，因此需要國家稅收政策進行扶持，降低再生資源回收利用成本，形成再生原料和原生資源合理的比價關系，以促進再生資源回收利用，減少原生資源消耗量。
（一）再生資源回收利用是生態文明建設的重要內容，發展再生資源產業資源環境效益
2015年，中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出，要開發利用“城市礦產”（即再生資源）。再生資源回收利用已經成為生態文明建設的重要組成部分。大力發展再生資源產業，可以回收各類廢棄物中的黑色金屬、有色金屬、塑料、橡膠等資源，有利于減少對原生資源的依賴，促進資源節約，減少環境污染。2013年，我國廢鋼鐵、廢塑料、廢有色金屬、廢紙、廢輪胎、報廢汽車、廢棄電器電子產品、報廢船舶等8大品種再生資源回收量超過1.6億噸，據測算，與使用原生資源相比，相當于節約標準煤1.7億噸，減少排放廢水113億噸、二氧化碳4億噸和二氧化硫375萬噸。
（二）現行再生資源行業稅收政策不，不利于該行業持續健康發展

再生資源行業是勞動密集型行業，長期處于微利經營狀態，隨著勞動力成本上漲，回收利用成本上升，行業平均利潤率不足3%，嚴重影響企業回收利用再生資源的積極性。稅收政策作為重要的宏觀調控手段，具有政策靈活、效果明顯的特點，是扶持再生資源行業的重要手段。再生資源行業過去一直享受稅收優惠政策，對促進再生資源回收利用發揮了巨大作用，但由于執行中出現的偷逃納稅等問題，政策頻繁調整，對該行業造成沖擊。目前仍存在著回收環節不享受稅收優惠政策、加工環節稅收優惠力度不大等問題，嚴重影響了該行業持續健康發展。

（三）進一步稅收政策有利于調整原生資源和再生原料的比價關系，促進再生資源回收利用
再生資源經加工處理后變成再生原料，其品質與原生資源相近或相同，生產企業選擇使用再生原料或原生資源主要取決于二者之間的價格差。當前，由于許多品種再生原料的價格高于原生資源，使得大量再生資源無法通過正規渠道回收利用。究其原因，除了與再生資源回收體系不健全、行業整體技術水平不高有關以外，增值稅政策是一個非常重要的影響因素。再生資源行業的增值稅稅率是17%，加之再生資源回收企業無法取得增值稅進項抵扣，需承擔高達17%乃至更高的稅負（除增值稅以外，還包括一些地方附加稅）。因此，急需調整再生資源行業稅收政策，以促進再生資源回收利用，減少原生資源消耗。
四、促進再生資源回收利用的
稅收政策方案設計
綜合考慮我國再生資源行業企業小散多的特點，以及再生資源回收和加工環節的有機聯系，本文提出了五套可供選擇的再生資源行業增值稅政策方案。
（一）方案一：對再生資源回收環節免征增值稅，對加工環節實行即征即退政策，并且加大加工環節稅收優惠力度
在再生資源行業執行現行17%增值稅稅率的基礎上，對回收環節免征增值稅，不開增值稅發票；大幅增加加工環節增值稅即征即退比例，如全部實行增值稅即征即退70%的優惠政策，開具增值稅發票。值得注意的是，本方案沒有提出對加工環節實行免征增值稅的優惠辦法，這是因為如果對加工環節免征增值稅，則不能開具增值稅發票，下游使用再生原料的眾多行業企業將無法取得增值稅進項抵扣，大幅增加這些企業使用再生原料的成本，將會導致這些企業選擇使用原生資源，既違背了增值稅原理，又不利于再生資源回收利用。
（二）方案二：對再生資源回收環節和加工環節分別實行增值稅即征即退政策
再生資源回收環節在執行現行17%增值稅稅率基礎上，實行即征即退優惠政策；加工環節進一步擴大增值稅即征即退范圍，增加享受優惠的再生資源品種、產品范圍，提高優惠比例，降低享受優惠的標準，擴大政策覆蓋面。如廢鋼鐵生產煉鋼爐料，納稅人享受增值稅優惠的條件，不應該限制納稅人煉鋼爐料的銷售渠道（范圍）。
（三）方案三：對再生資源行業（含回收和加工環節）增值稅稅負超過3%的部分，實行即征即退政策
參照軟件等行業，對再生資源回收企業和加工企業增值稅稅負超過3%的部分，實行即征即退政策；或者對再生資源回收企業增值稅稅負超過3%的部分，實行即征即退政策，對加工企業按照現行政策執行。
（四）方案四：再生資源企業（含回收和加工環節）可選擇按照簡易辦法依照3%征收率征收增值稅

參照自來水、縣級及縣級以下小型水力發電等行業的增值稅政策，再生資源回收和加工企業均可以選擇按照簡易辦法依照3%征收率征收增值稅，并且可以開具增值稅發票。由于再生資源企業選擇3%征收率，可能影響下環節企業的增值稅進項抵扣，再生資源企業也可以選擇執行現行的稅收政策，即再生資源回收環節實行17%增值稅稅率，加工環節實行增值稅有條件即征即退政策。

（五）方案五：對再生資源回收環節實行較低的增值稅稅率，對加工環節實行即征即退政策
目前，我國增值稅稅率分為17%、13%、11%、6%、零稅率等多個檔次，為鼓勵再生資源行業發展，可對再生資源回收環節征收較低檔次的增值稅稅率。例如，可參照自來水、暖氣、冷氣、熱水、煤氣、石油液化氣、天然氣、沼氣、居民用煤炭制品等，對再生資源回收環節征收13%的增值稅稅率。加工利用環節進一步加大增值稅即征即退優惠力度。
（六）五種方案的比較分析及建議
方案一對再生資源回收環節免征增值稅，并加大加工環節增值稅即征即退比例，是對再生資源回收行業扶持力度大、效果的方案，將大幅提高再生資源正規回收企業的競爭力，提高各類再生資源回收利用率。由于回收環節市場準入門檻低，免稅政策可能會誘發一些企業偷逃納稅，如通過將再生資源以外的經營收入也申報為免稅收入，大幅加強監管力度。
方案二對再生資源回收和加工環節均實行增值稅即征即退政策，回收企業仍然能夠開具增值稅發票，加工環節有進項稅額抵扣，增值稅抵扣鏈條的完整性得到保留，這一環節的稅負減輕不會轉移到下一環節。該方案將使回收環節和加工環節直接受益，易于與再生資源行業現行稅收優惠政策對接。但是再生資源行業本身大中型企業較少，大量小企業可能難以滿足條件而無法享受優惠。與方案一類似，也存在監管偷逃納稅難度大的問題。
方案三將再生資源行業的增值稅稅負鎖定在3%，大幅降低了企業稅負，并且再生資源企業仍可開具17%的增值稅發票，不會影響下游利廢企業抵扣。如果回收環節采取增值稅稅負超過3%部分實行即征即退，而加工環節仍按照現行政策執行，則更容易與現行政策對接。該方案同樣要防止企業虛開發票、偷稅漏稅，監管難度較大。
方案四大幅降低再生資源企業稅負，但由于下游企業（如利用廢鋼進行生產的企業）取得的進項抵扣發票為3%，將會大幅增加這些企業的稅負，降低其選擇使用再生原料的積極性。方案三與方案四對于再生資源行業來說，稅收優惠力度相同，但方案三可開具17%的增值稅發票，不會影響下游利廢企業抵扣，更具可操作性。
方案五對再生資源回收環節征收較低的稅率，回收環節的稅負水平降低，所有再生資源回收企業均能公平享有該政策，既可有效遏制虛開倒賣發票現象，又有利于促進回收行業快速發展，但是，對再生資源行業的回收和加工環節實行不同的增值稅稅率，需要嚴格界定回收企業和加工企業，少數回收加工利用一體化企業繳納稅收的情況則比較復雜。
綜上所述，考慮到對促進再生資源行業發展的扶持力度、稅收政策執行過程中的監管難度、是否符合增值稅稅法原理等因素，推薦方案一和方案二為優先方案，方案三、四、五為備選方案。其中，方案一對再生資源行業發展的扶持力度大，可操作性較強，稅務部門減少稅收收入較多；方案二對再生資源行業發展的促進力度較大，與現行政策對接容易，可操作性較強。這兩套方案均存在偷逃納稅、監管難度大的問題，需要與再生資源行業相關制度改革同步實行。
五、促進再生資源回收利用的
配套制度改革建議
再生資源稅收政策設計與行業發展現狀密切相關，稅收政策設計要立足于行業實際，促進行業發展。但是，再生資源行業發展的問題不能全部依賴于稅收政策來解決，在再生資源行業稅收政策的同時，加強相關配套制度改革，以促進該行業轉型升級和持續健康發展。
（一）適當提高再生資源行業準入標準，實行從業資質管理
我國再生資源行業進入門檻過低，屬于過度競爭市場。在發達國家，為了提高行業集中度和易于監管，一個區域只有一家或少數幾家企業進行廢棄物回收處置。因此，適當提高我國再生資源行業準入門檻十分必要，企業回收利用與老百姓密切相關的、潛在污染性較大的再生資源，取得相關許可，實行行業從業資質管理。
（二）加大征稅監管，建立違法企業黑名單制度
長期以來，國家一直對再生資源行業實行鼓勵政策，但由于前幾年虛開、倒賣發票等違法行為的出現，導致財稅部門取消了對再生資源回收環節的稅收優惠政策。因此，加大征稅監管力度，建立違法企業黑名單制，一經查出偷稅漏稅的企業，依法追回所騙稅款，取消其稅收優惠資格，并將其相關違法記錄納入社會征信系統。
（三）建立和再生資源分類回收體系
改造提升現有再生資源回收體系，針對不同品種再生資源的特點，建立分類回收體系，創新回收方式，逐步改變再生資源回收行業小、散、亂、差，難以監管的局面。如建立逆向物流回收體系，探索互聯網+回收模式，建立廠商直掛的回收模式，因地制宜推廣智能回收箱、回收機、回收超市等新型回收方式。
（四）鼓勵再生資源回收利用一體化發展，促進產業轉型升級
積極培育大型企業，兼并整合回收環節小企業，促進再生資源回收利用一體化發展。加強再生資源行業監管，建立退出機制，尤其是要加大對園區外企業的監管力度，對于環保設施不達標、臟亂差的回收站點依法予以取締或整頓，淘汰一些擾亂市場的小作坊、小企業發，防止二次污染，提升行業整體發展水平。

 

（五）健全覆蓋原生資源開采利用到廢棄物終處置各環節的稅收政策體系
       統籌考慮原生資源與再生資源，產廢、收廢、加工、利用、終處置各環節的關系，建立覆蓋資源從搖籃到墳墓的全生命周期稅收政策。對原生資源與再生資源實行差異化的稅收政策，以提高原生資源價格，降低再生原料價格，鼓勵企業使用再生原料。在產廢環節，對居民家庭、企業事業單位征收垃圾稅費；在收廢和加工環節，加大稅收扶持力度；在利用環節，對企業使用再生原料給予的稅收優惠；在終處置環節，